31. Порядок работы парламента. Законодательный процесс
Оценка роли парламента в политической жизни, степени влияния на него исполнительной власти зависит не только от его компетенции, но также и от степени демократичности парламентской процедуры, т. е. порядка рассмотрения вопросов, входящих в его компетенцию, от того, насколько отдельные депутаты и депутатские группы (фракции) могут оказывать реальное воздействие на содержание принимаемых им решений.
Сессии и пленарные заседания
Основную часть своих полномочий парламент осуществляет на сессиях. Они созываются в различных странах от одного до четырех раз в год. Постоянная работа депутатов превращает их в профессиональных парламентариев.
Регламенты парламентов устанавливают кворум, при котором пленарные заседания парламентов признаются действительными. В одних странах он составляет большинство членов законодательного корпуса, в других достаточно незначительного меньшинства (Великобритания). В ряде стран отсутствие депутата без уважительных причин влечет за собой финансовые санкции. План работы сессии и повестка дня пленарных заседаний подготавливаются руководством парламента (палат) по согласованию с лидерами парламентских фракций, причем большое влияние на этот процесс оказывает исполнительная власть. Но если депутаты не согласны с предложением руководства, то должно проводиться голосование.
Регламенты парламентов довольно детально определяют порядок формирования внутренних органов парламента, их полномочия, порядок и сроки проведения заседаний по выборам президента, одобрению состава правительства или выборам премьер-министра, процедуру внесения и рассмотрения депутатских запросов, время выступлений по обсуждаемым вопросам, порядок ратификации международных договоров, рассмотрения и принятия бюджета и других вопросов, отнесенных к ведению парламента. Наибольшее время отводится законодательной процедуре.
Законодательный процесс является одним из наиболее стабильных институтов конституционного права, мало подверженным изменениям. Это строго формализованный, урегулированный нормативно-правовыми актами и обычаями порядок принятия закона. Несоблюдение законодательных процедур предполагает признание закона неконституционным. В федеративных государствах общенациональный парламент не вправе рассматривать и принимать законопроекты, отнесенные конституционными нормами к сфере исключительных полномочий членов (субъектов) федерации. Важнейшими участниками законодательного процесса являются депутаты и само общенациональное выборное представительное учреждение — парламент.
Законодательный процесс состоит из ряда стадий: осуществление права законодательной инициативы, обсуждение законопроекта, принятие закона, одобрение его второй палатой (если таковая существует), промульгация закона главой государства, его опубликование, вступление закона в юридическую силу. Принятие закона зависит от реализации права законодательной инициативы, под которой понимается правомочие определенных в конституционных (законодательных) нормах субъектов (государственных органов, депутатов и др.) по внесению законопроектов в палату парламента. Правовым последствием осуществления данного права является обязанность парламента рассмотреть внесенные законопроекты.
Обсуждение законопроекта — наиболее продолжительная стадия законодательной парламентской процедуры. Внесенный в нижнюю или верхнюю палату парламента проект закона предварительно рассматривается в комитетах (комиссиях), а затем —на пленарном заседании. Как правило, законопроект проходит три чтения. В первом чтении решается вопрос о целесообразности принятия его концепции, во втором он совершенствуется и «обрастает» многочисленными поправками, а в третьем — принимается в целом. Достаточно редко для подготовки законопроекта создается специальная депутатская комиссия. Законопроект, одобренный в третьем чтении той палатой, в которую он был внесен, при необходимости направляется в верхнюю палату. Процесс обсуждения во второй палате бикамерального парламента проходит ту же процедуру обсуждения, что и в первой палате. Двухпалатная структура парламента требует одобрения законопроекта обеими палатами. В случае разногласий между ними применяются различные согласительные процедуры. Если разногласия преодолены и закон принят палатами парламента, то тогда он подписывается главой государства, а затем промульгируется —официально опубликовывается.